Leonardo Palacios: 20 años con IVA

Hoy 16 de septiembre es el cumpleaños oficial del IVA. Fue aprobado en esta misma fecha pero en 1993.

La Mata Hari de la imposición cumple 20 años entre nosotros. Alan Tait así lo bautizo pues muchos se ven tentados por el impuesto, otros sucumben a sus encantos, otros tiemblan al extremo ante él, otros lo abandonan para luego volver a sucumbir pues su atractivo es irresistible, tal como le sucedió al gobierno del Presidente Caldera.

Dos décadas de la aprobación del Decreto Ley mediante el cual se incorporó al sistema tributario; siendo su controversial vigencia a partir del 1 de octubre de 1993.

Fue en una difícil e histórica sesión del Consejo de Ministros, encabezada por el Presidente Ramón J. Velázquez en la cual hubo exposiciones por parte de los técnicos que recorrimos un largo camino trajinando la institucionalidad para convencer sobre la necesidad de su creación; una ardua sesión en que algunos ministros titubeantes reclamaban la inclusión de exenciones para su sector, sin conocer las distorsiones que ello implicaba.

La voz comedida del Ministro de Justicia de entonces, Fermín Mármol León garantizó su aprobación. Palabras más palabras menos, exhortó al Presidente “a aprobar la creación del IVA, el cual ha sido ampliamente estudiado por los técnicos del Ministerio de Hacienda, quienes han expuesto el proyecto en varias oportunidades. Los honorables colegas quieren lo mejor para su sector pero es hora que el gobierno al cual se la creado la fama de lento en la toma de decisiones, proceda a su aprobación”.

Transcurrieron algunos segundos, que parecían horas, para que el Presidente dijera “aprobado”.

La creación del IVA no fue producto de la improvisación; por el contrario, fue el resultado de cuatro años de análisis, diseños, consultas, realización de talleres, seminarios, foros, de asesoría por parte de expertos internacionales en el marco de misiones de distintos organismos internacionales.

Tuve el honor de participar en parte de ese proceso, a partir de 1991, en mi condición de Coordinador de la Reforma Tributaria, primero, y luego como Secretario de la Comisión Presidencial designada para la elaboración de los Decretos Leyes autorizados en la Ley Habilitante.

En abril de 1989 una Misión de expertos del Fondo Monetario Internacional presentó a consideración a las autoridades del gobierno del Presidente Carlos Andrés Pérez, específicamente, a las del extinto Ministerio de Hacienda un “Ayuda Memoria” en el cual se plasmaban una serie de recomendaciones en “cuanto a la necesidad de reducir las distorsiones originadas por el sistema tributario actual y la conveniencia de crear un instrumento de política tributaria – el impuesto al valor agregado- que permita otorgar estabilidad al sistema fiscal”.

Luego, en noviembre de ese mismo año, se presenta a la Cámara de Diputados del Congreso de la República el «Proyecto de Ley de Impuestos General a las Ventas y las Prestaciones de Servicios».

Los años 1990 y 1991 no hubo acuerdo posible entre el Ejecutivo y el Congreso, a pesar de los estudios económicos, diseños administrativos, proyección positiva de la recaudación que efectuaron los técnicos del Ministerio de Hacienda, ventajas para la modernización, etc.

En enero de 1992 hubo acuerdo entre el gobierno y la bancada oficialista, en una jornada maratónica efectuada el 18 de enero en la desaparecida residencia presidencial conocida como La Guzmania; concordato que se vio frustrado pues dos semanas y media después ocurrieron los sucesos del 4 de febrero.

Los meses posteriores fueron de inestabilidad política, de propuestas agónicas e irracionales por parte del grupo de los “Los Notables”, en la que se exigía engavetar el tema de la aprobación del IVA y proceder a la elaboración del Proyecto de Ley del Impuesto al Lujo.

En mayo de 1992 se presenta a consideración de la Cámara de Diputados un nuevo Proyecto de Ley de Impuesto General a las Ventas y a las Prestaciones de Servicios, el cual fue engavetando una vez más ante la miopía política de la dirigencia parlamentaria oficialista.

Luego de la defenestración del Presidente Pérez, el estatus político parlamentario, viendo la avalancha no solo de la crisis política que amenaza lapidarlos, en cuya génesis contribuyeron de manera activa, sino el colapso de las finanzas públicas, accedió autorizar, al mejor estilo de Pilatos, al Presidente Velázquez a su creación y puesta en vigencia.

El Congreso de la República desde un principió condenó al fracaso la puesta en vigencia del IVA, a pesar que la ley habilitante otorgada a Presidente Velázquez, ha sido la mejor de las producidas hasta la fecha en cuanto a la fijación del alcance y contenido de la legislación autorizada. En el caso del IVA, se delimitó su eficacia territorial, respeto a sus estructura de causación, determinación y repercusión o traslado, el otorgamiento de exenciones y supuestos de no sujeción, etc..

En efecto, la torpeza histórica obstructiva llevó en plena crisis institucional del «naufragio» a que la Ley Habilitante en una medida desesperada de miopía política y desdén técnico llevara, inéditamente, a establecer la vigencia del IVA en dos etapas. Una primera, comprendida entre el 1/10/93 al 31/12/93 en la cual el IVA solo se causaba y trasladaba o repercutía –cobraba- «a nivel de mayoristas». La segunda etapa, a partir del 1/01/94 en la que el IVA se extendía hasta el consumidor final.

En definitiva, el camino para la aprobación del IVA estuvo lleno de acechos y tropiezos institucionales internos y externos.
Internamente, el equipo multidisciplinario integrado por profesionales de primera línea tuvo que enfrentar la resistencia de todos los niveles del funcionariado del Ministerio de Hacienda, de la jerarquía formal que resistían los cambios y orientaciones que busca el proceso real y efectivo de “Modernización del Sistema tributario y de la Administración Tributaria”, que renegaban de las grandes ventajas del IVA como instrumento de racionalización (administrativa, económica, presupuestaria y política –descentralización-). Era una mole de argumentaciones de toda índole, se alegaban razones trasnochadas y anquilosadas de justicia tributaria sin tener en cuenta el carácter integral de las finanzas públicas, la ausencia de cultura tributaria, la débil formación funcionarial y de los contribuyentes, de escasez de funcionarios, etc.

Los acechos institucionales externos estuvieron representados en la tozuda posición parlamentaria acusada, muy especialmente, de las Comisiones Permanentes de Finanzas del Senado y la Cámara de Diputados de negar sistemáticamente la aprobación del proyecto, de enfrentar los esfuerzos del Ejecutivo Nacional de racionalizar la estructura fiscal a través de la reforma tributaria presentada y el proyecto de modernización de gestión administrativa.

Fueron momentos duros, de tensión entre el equipo del Ministerio de Hacienda y los parlamentarios; era un diálogo de sordos.
Los técnicos pagaron los desencuentros entre la clase dirigente y el gobierno, tal como acertada y objetivamente plasmó Mirta Rivero en su libro “La rebelión de los Náufragos”.

No escapó ese proceso de los torpedos lanzados por ciertos sectores contra la reforma administrativa (sistemas y procedimientos, organización, recursos humanos e infraestructura) que constituía una amenazaba de desmontaje del andamiaje de corrupción en las aduanas de la cual vivían y se aprovechaban así como en la gestión de las «rentas internas. El ataque también tuvo como objetivo la reforma de la legislación tributaria (reformas de la Ley de Impuesto sobre la Renta, del Código Orgánico Tributario y la creación del IVA).

En lo que al IVA se refiere trataron de plagar la ley de exenciones, tratamientos preferenciales o exclusiones, las más de las veces por el desconocimiento de la naturaleza y mecánica del IVA, tal como se evidenció en las posiciones de esos mismos sectores en las reformas posteriores.

Veinte años, con una suspensión de casi seis meses (Enero 17/1994 agosto/1994) y cambios cosméticos de denominación y ocultamiento en los consumos finales, que evidencian que el IVA llegó para quedarse, no obstante, que algunos propugnan por su derogatoria.

Creemos que en veinte años de vigencia de lo que se trata es proceder a una reforma para su eficacia recaudatoria y la definición de mecanismos simplificados para su administración.

Definitivamente, Tait tiene razón el IVA es como Mata Hari, todo el mundo reniega pero terminan tirados a sus pies.

Por Leonardo Palacios Márquez.
(@NegroPalacios)