El economista José Guerra, exgerente de Investigación del Banco Central de Venezuela y actualmente diputado a la Asamblea Nacional (Caracas / MUD) ha realizado un análisis completo de las Leyes de Presupuesto del trienio 214-206, con sus supuestos y los resultados obtenidos así como la del año 2017 y las implicaciones legales que tendría para aquellos que pretendan obviar la necesaria presentación y aprobación por parte de la Asamblea Nacional
Un análisis de las Leyes de Presupuesto de 2014-2016 y las perspectivas de 2017
José Guerra
Presidente de la Sub comisión de presupuesto de la Asamblea Nacional
11 de octubre de 2016
I- Leyes de Presupuesto 2014-2016: un trienio de desaciertos
El presupuesto público es un instrumento fundamental para la política económica al establecerse tres variables claves: el gasto, los ingresos y el financiamiento. En él se define el curso de la política fiscal y en Venezuela, en particular, también la cambiaria y la monetaria. Esto es así debido a que en las premisas del presupuesto se suele anunciar la tasa de cambio y por tanto ello determina la orientación de la política cambiaria, especialmente cuando se tiene un tipo de cambio fijo.
Similarmente, el nivel del gasto y su composición condiciona lo que el BCV puede y debe hacer para aplicar una política acomodaticia o restrictiva al gasto si es que considera que éste puede provocar una aceleración de la tasa de inflación.
Al observar el cuadro adjunto se puede apreciar las significativas diferencias entre lo que se estimó en las premisas del presupuesto en materia de inflación, PIB, precio petrolero y gasto acordado y lo que finalmente resultaron esas variables. Equivocadas las premisas, no es posible cumplir las metas establecidas.
Cuadro
Comparación entre las premisas del presupuesto y las variables observadas
Un presupuesto es una estimación y por tanto siempre está sujeto a error. Sin embargo, en el caso de las premisas de las Leyes de Presupuesto 2014-2016, el error se magnifica. Ello es particularmente evidente en la tasa de inflación y en la tasa de crecimiento económico (PIB). En el caso de la inflación, es de destacar que la equivocación lejos de subsanarse, se potencia. Así, mientras que en 2014 la inflación observada fue 2,5 veces mayor a la prevista en el presupuesto de ese año, en 2016 va a resultar 10 veces superior.
En lo relativo al PIB sucede algo similar, el error de pronóstico aumenta entre 2014 y 2015. Pero no solamente eso, también llama la atención que los signos de esa variable son contrarios. Es decir, mientras que según las Leyes de Presupuesto el PIB registraría una expansión, los datos finales reflejan una pronunciada contracción de la actividad económica. Para 2016, las autoridades fiscales no se atrevieron a proponer cifras para el PIB, pero sí lo hicieron, contradictoriamente, para la recaudación no petrolera, que es una variable dependiente del PIB no petrolero. Ello denota que el modelo económico que usa el Ministerio de Finanzas y la Oficina Nacional de Presupuesto está mal formulado. También puede ocurrir algo peor: que esos organismos no empleen modelos económicos y procedan en consecuencia a colocar en la Ley de Presupuesto datos sin ningún sentido.
Debe registrarse el hecho que las anteriores Comisiones de Finanzas y Desarrollo Económico de la Asamblea Nacional actuaron irresponsablemente al aprobar sin ningún tipo de observaciones fundamentales esas leyes de presupuesto, conociendo los antecedentes de los fallos en las predicciones.
Todo esto ha determinado que en realidad existan dos presupuestos: el que aprueba la Asamblea Nacional y el que finalmente resulta una vez que se ejecuta el gasto y se comparan los ingresos efectivamente recaudados con los estimados.
Finalmente, conviene destacar que el gobierno ha violado la LOAFSP al no presentar en la fecha indicada el informe correspondiente a la evaluación del presupuesto de 2016. De acuerdo con el Artículo 28 de la citada Ley “El Ejecutivo Nacional presentará anualmente a la Asamblea Nacional, antes del quince (15) de julio, un informe global contentivo de lo siguiente: 1. La evaluación de la ejecución de la ley de presupuesto del ejercicio anterior, comparada con los presupuestos aprobados por la Asamblea Nacional, con la explicación de las diferencias ocurridas en materia de ingresos, gastos y resultados financieros. 2. Un documento con las propuestas más relevantes que contendrá el proyecto de ley de presupuesto para el año siguiente, con indicación del monto general de dicho presupuesto, su correspondencia con las metas macroeconómicas y sociales definidas para el sector público en el marco plurianual del presupuesto y la Sostenibilidad de las mismas, a los fines de proporcionarla base de la discusión de dicho proyecto de ley. 3. La cuenta ahorro-inversión-financiamiento y las estimaciones agregadas de gasto para los dos años siguientes, de conformidad con las proyecciones macroeconómicas actualizadas y la sostenibilidad de las mismas, de acuerdo con las limitaciones establecidas en la Ley del marco plurianual del presupuesto. La Asamblea Nacional comunicará al Ejecutivo Nacional el acuerdo resultante de las deliberaciones efectuadas sobre el informe global a que se refiere este artículo, antes del quince de agosto de cada año”.
II- El presupuesto 2017
Según el artículo 313 de la Constitución, “El Ejecutivo Nacional presentará a la Asamblea Nacional, en la oportunidad que fije la ley orgánica, el proyecto de Ley de Presupuesto. Si el Poder Ejecutivo, por cualquier causa, no hubiese presentado a la Asamblea Nacional el proyecto de Ley de Presupuesto, dentro del plazo establecido legalmente, o el mismo fuera rechazado por éste, seguirá vigente el presupuesto del ejercicio fiscal en curso”. La ley a la cual remite esta disposición constitucional es la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público (LOAFSP), que establece que la Ley de Presupuesto se debe presentar a la Asamblea Nacional el 15 de octubre y aprobar a más tardar el 15 de diciembre del año respectivo.
Efectivamente, el artículo 38 del LOAFSP, es clara al respecto: “El proyecto de ley de presupuesto será presentado por el Ejecutivo a la Asamblea Nacional antes del quince (15) de octubre de cada año. Será acompañado de una exposición de motivos que, dentro del contexto de la ley del marco plurianual del presupuesto y en consideración del acuerdo de la Asamblea Nacional a que se refiere el artículo 28 de esta Ley, exprese los objetivos que se propone alcanzar y las explicaciones adicionales relativas a la metodología utilizada para las estimaciones de ingresos y fuentes financieras y para la determinación de las autorizaciones para gastos y aplicaciones financieras, así como las demás informaciones y elementos de juicio que estime oportuno”.
Cuando la Constitución habla de cualquier causa, está señalando expresamente que bajo ninguna circunstancia el gobierno puede evitar la presentación ante la Asamblea nacional.
De manera tal que los amagos de presentación de la Ley de Presupuesto ante el Congreso de la Patria tal como lo planteó el Presidente Maduro, carecen de cualquier base legal. Igualmente, lo que aseveró el Vicepresidente Aristóbulo Istúriz acerca de la consulta ante la sociedad civil, no tiene ningún sentido. Ello sugiere que en el caso que el gobierno opte por acudir al TSJ para que éste lo faculte para aprobar el presupuesto de 2017, basado en el Decreto de Emergencia Económica, claramente se estaría ante una violación flagrante de la Constitución. Este Decreto no es una ley habilitante que faculta al gobierno para legislar. Además, el mismo carece de legalidad porque fue negado por la Asamblea Nacional.
En este caso, quienes autoricen o ejecuten gasto basado en esa Ley de Presupuesto, serán sujeto de penas. De igual manera, aquellas instituciones financieras tanto nacionales como extranjeras que adquieran títulos de la deuda pública, en moneda nacional o moneda extranjera, estarían participando en un acto ilegal y por tanto la deuda así contratada sería igualmente ilegal, y no reconocida por el nuevo gobierno.
La reconducción del presupuesto en un ambiente de elevada inflación sería un sinsentido. Con una tasa de inflación estimada en al menos 500,0% para 2016, autorizar para 2017 el mismo nivel de gasto en 2016, significaría que en dos meses y fracción se agotaría el prepuesto con lo cual se tendría que recurrir masivamente a la figura de los créditos adicionales, con todos los inconvenientes que ello implica, para poder mantener un ritmo y nivel de gasto que no paralice la economía.
Por tanto, lo más conveniente para el país es que el gobierno presente ante la Asamblea Nacional la Ley de Presupuesto y que se realice el debate parlamentario para su aprobación, una vez que se hagan las observaciones y correcciones que resulten pertinentes.
Resulta pertinente dejar sentado que según el artículo 314 de la Constitución “No se hará ningún tipo de gasto que no haya sido previsto en la Lay de Presupuesto”, de manera que quien lo haga está sujeto a sanciones.