En los próximos años, el gobierno de China tendrá que enfrentarse a desafíos importantes para lograr un crecimiento económico estable, inclusivo y sostenible. Sin embargo, ya que los riesgos fiscales y financieros están en aumento y amenazan con descarrilar los esfuerzos de las autoridades, ellas deben actuar con rapidez para diseñar e implementar políticas prudentes y con visión de futuro.
La amenaza más importante de mediano y largo plazo a la situación fiscal de China se encuentra en el sistema de garantías implícitas que el gobierno central ha establecido con relación a las deudas de los gobiernos locales. A raíz de la crisis financiera mundial, los gobiernos locales se prestaron grandes cantidades de fondos de los bancos para apoyar el masivo programa de estímulo de China, acumulando una deuda por un valor de 10,7 millones de millones de yuanes (¥) (1,7 millones de millones de dólares estadounidenses) en el año 2011.
Los líderes de China esperan controlar los posibles riesgos derivados de los vehículos de inversión de los gobiernos locales (VIGL) mediante la limitación de los préstamos bancarios. El saldo de los préstamos bancarios a los VIGL sólo aumentó ligeramente el 2012, a ¥9,3 millones de millones, desde un nivel de ¥9,1 millones de millones en el año 2011. Asimismo, la Comisión de Regulación Bancaria de China ha pedido a los bancos retener los cupos de préstamos VIGL del año pasado para que los mismos sean desembolsados el año 2013; además, esta medida tiene el fin de garantizar que el saldo global de los préstamos a VIGL no exceda la cifra total de finales del año 2011.
Pero los VIGL obtuvieron una gran cantidad de financiación en el año 2012 mediante la emisión de bonos y préstamos fiduciarios. Dicha financiación incluye ¥250 mil millones en bonos de gobiernos locales, ¥636,8 mil millones en bonos de inversión urbana y proyectos de fondos fiduciarios de cooperación técnica, alcanzando un total de ¥501,6 mil millones, cifra que representa aumentos interanuales de ¥50 mil millones, ¥380,6 mil millones y ¥247,9 mil millones, respectivamente.
Sin embargo, incluso con estos dineros, los gobiernos locales se han tenido que esforzar por pagar sus cuentas. Las reformas tributarias implementadas en el año 1994 causaron que la proporción de los ingresos fiscales nacionales de los gobiernos locales disminuya de manera constante, desde un nivel del 78% en el año 1993 al 52% en el 2011. A pesar de esto, durante el mismo período su proporción del gasto público total aumentó del 72% al 85%.
La necesidad de llenar la brecha resultante ha obligado a los gobiernos locales a depender de la venta de tierras. Sin embargo, los ingresos relacionados con la tierra han caído en picada en los últimos dos años, desde un nivel del 32% de los ingresos totales en el año 2010 al 20% el año pasado. Las medidas dictaminadas por el gobierno central para controlar los crecientes precios de los bienes raíces continuarán reforzando esta tendencia, lo que a su vez incrementa la presión sobre los ingresos de los gobiernos locales.
El riesgo derivado de la deuda de los gobiernos locales se ve aún más exacerbada por los montos masivos de deuda no explícita adquiridos a través de los atrasos en pagos, créditos y garantías. Cuando un gobierno local ya no es capaz de pagar su deuda, el gobierno central tendrá que colocar su propia capacidad fiscal en riesgo al asumir la responsabilidad.
La estabilidad financiera de China también está en peligro, ya que quienes otorgan préstamos recurren a canales no oficiales para eludir las regulaciones gubernamentales más estrictas aplicadas al sistema bancario formal. Quizás los mayores riesgos provienen del rápido crecimiento del sistema bancario en la sombra de China.
La actividad bancaria en la sombra se puede llevar a cabo a través de préstamos fiduciarios (otorgados por las sociedades fiduciarias), préstamos mediante una cuenta fiduciaria (préstamos otorgados de una empresa a otra empresa con la mediación de entidades financieras), aceptaciones bancarias (pagares emitidos o letras giradas por empresas que son avalados por bancos) y bonos corporativos (títulos de deuda emitidos por empresas directamente a los inversores). El año pasado el valor combinado de estos instrumentos alcanzó ¥5,9 millones de millones, dentro de dicho monto la mayor participación fue la de los bonos corporativos (¥2,3 millones de millones).
Los nuevos préstamos realizados por las sociedades fiduciarias – que aumentaron en más del 400% el año pasado – están generando un riesgo de solvencia significativo en China, ya que se extienden con frecuencia a entidades de mayor riesgo, incluyéndose entre dichas entidades a aquellas de desarrollo de bienes raíces y a los VIGL. Un aumento de la morosidad podría desestabilizar todo el sistema financiero y desencadenar una recesión económica. Además, los préstamos fiduciarios vinculados a los VIGL, al fin de cuentas, gozan de la misma garantía implícita proveniente del gobierno central en su calidad de préstamos bancarios oficiales.
Los bancos regulares, asimismo, están tratando de evadir la nueva normativa mediante el aumento gradual de los préstamos que no se registran en sus balances financieros. De hecho, es cada vez más común que los préstamos fuera de balance de los bancos superen la cifra de los nuevos créditos otorgados que son registrados en dichos balances financieros. En el periodo 2011-2012, este tipo de préstamos creció ¥1,1 millones de millones, alcanzando ¥3,6 millones de millones (23% de la financiación bancaria total), mientras que los préstamos registrados en balances financieros aumentaron únicamente en ¥732 mil millones.
Pero, los primeros préstamos mencionados, es decir los préstamos no registrados en balances, son generalmente implícitos e inciertos, lo que hace que sean propensos a entrar en mora. Si los bancos se enfrentan ante tales pérdidas, estas instituciones pueden optar por proteger sus reputaciones mediante el uso de fondos oficiales para realizar repagos, lo que hará que transfieran el riesgo a sus propios balances financieros.
En términos más generales, la rápida expansión del crédito crea el riesgo de enfrentar una creciente presión inflacionaria y alimenta la formación de burbujas de activos. Por el contrario, cuando la autoridad monetaria restringe el crédito demasiado rápido, los precios de los activos se tornan más volátiles, lo que conduce a mayor cantidad de préstamos morosos e induce a que ocurran conmociones económicas (también llamados shocks económicos).
En la actualidad, el gobierno de China debe implementar políticas macroeconómicas prudentes con el fin de minimizar la posterior escalada de riesgos. La estabilidad fiscal de mediano y largo plazo requerirá políticas que tomen en cuenta la creciente disparidad entre los ingresos fiscales, que están sufriendo debido a la desaceleración del crecimiento del PIB , y los gastos, que se acrecentarán por los recortes fiscales estructurales y por el aumento del gasto en bienestar social.
Para gestionar la creciente presión sobre las finanzas públicas, China debe establecer sistemas de presupuesto público y de restricción fiscal que sean eficientes. Con este fin, el gobierno debe reforzar la supervisión financiera, mejorar la gestión presupuestaria y mejorar la eficiencia operativa de las políticas fiscales.
China también necesita un nuevo modelo de financiación para proyectos de infraestructura. El sistema actual depende en gran medida de los préstamos VIGL y de los gastos fiscales. Sin embargo, los gobiernos locales no pueden seguir dependiendo de los ingresos procedentes de la venta de tierras para pagar sus deudas o para sostener el gasto corriente. Tener canales de financiación más estables y exigir de manera más estricta el cumplimiento de las normativas de operación son factores esenciales para a sustentar la rápida urbanización.
A medida que las políticas fiscales y financieras prudentes estabilicen gradualmente la economía de China, la política monetaria debe mantenerse neutral. La relajación de la política monetaria, es decir la aplicación de una política monetaria expansiva, aumentaría significativamente los riesgos derivados de las deudas de los gobiernos locales y del sistema bancario en la sombra, mientras que una política monetaria restrictiva expondría plenamente dichos riesgos, planteando una amenaza sistémica grave.
Si alcanzan el equilibrio correcto de visión y cautela, los líderes chinos pueden hacer frente a la acumulación de riesgos fiscales y financieros. Si dichos líderes no logran actuar con decisión, la posición de China como líder de la economía mundial quedará colgando de la cuerda floja.
Traducido del inglés por Rocío L. Barrientos.