Venezuela y Brasil
1. Introducción
Venezuela y Brasil, PDVSA y PETROBRAS tienen más en común de lo que imaginamos. En el primero, se ubica la Faja Petrolífera del Orinoco (FPO) descubierta hace 80 años, donde la naturaleza guarda más de 500 mil millones barriles de petróleo pesado y extrapesado, convirtiéndola en el mayor reservorio de hidrocarburos del planeta. En el segundo se encuentra el Pre-Sal, debajo de las profundidades del mar y de una densa capa de sal de un espesor de hasta 2 kilómetros descubierta hace 10 años, y que almacena más de 100 mil millones de barriles de petróleo. Ambos tesoros albergan riqueza en demasía para haber hecho realidad el Estado benefactor tantas veces ofrecido a sus ciudadanos.
La euforia ante tal bendición se ha vivido en Venezuela al menos en cuatro oportunidades: a partir de 1943, 1973, 1979 y entre 2000 a 2015 y en Brasil particularmente en el último período, calificado como el de los precios más altos durante más tiempo en toda la historia. En este ciclo de precios altos que ha terminado, los países recibieron en sus arcas alrededor de 2 billones de dólares, de manera directa o indirecta, por medio del procesamiento y venta al mercado nacional, la exportación, impuestos, regalías, captación de inversiones o como palanca para el desarrollo económico. Sin embargo, ese Estado benefactor prometido con servicios de calidad como: salud pública, educación, vivienda, saneamiento, seguridad, reforma agraria y en fin una mejor calidad de vida libre de pobreza, parece por el contrario alejarse.
Que ha pasado en estos dos países, el primero con más de 100 años explotando el petróleo de sus entrañas de la cual ha extraído la astronómica suma de más 70 millardos de barriles de crudo y el segundo incorporado más tarde en su aprovechamiento, pero con mayor diversificación y poder industrializador que lo ha llevado a la cumbre entre las diez mayores economías del mundo? Porque ambos registran altos índices de desigualdad, pobreza e inseguridad en medio de tanta riqueza? Porque las estrategias y políticas energéticas y los marcos regulatorios terminan haciendo fracasar los modelos implantados? Porque la corrupción se ha apoderado de las dos corporaciones petroleras más importantes de América Latina?
En el presente artículo se pretende dar respuesta a las interrogantes antes formuladas, partiendo del examen de algunos elementos característicos de las políticas petroleras y los marcos regulatorios de los dos países, que han tenido un considerable impacto en sus constatados fracasos, medidos por los resultados negativos de sus corporaciones PDVSA y PETROBRAS y por los escándalos de corrupción registrados en la última década, que involucran a una buena parte de altos funcionarios, algunos señalados en lavado de dinero y negocios ilegales.
2. Variables convergentes
Del análisis de los sistemas de estos países desde el punto de vista jurídico, político y económico, se observa la convergencia de variables que van desde el permanente choque de visiones; entre el nacionalismo de los recursos naturales, más proclive al rentismo, mediante la reducción de la producción como estrategia para impulsar los precios, y los productivistas, más propensos a impulsar la producción como estrategia para dinamizar la economía, hasta las tradicionales medidas que conducen a las mismas consecuencias: por ejemplo cuando suben los precios; se descuidan los sectores exportadores no tradicionales (pérdida de competitividad); se permite que se sobrevalore la moneda nacional; se acuda al endeudamiento externo, se delimita la inversión extranjera y cuando los precios caen; se intenta privatizar empresas; se promueve la apertura a la inversión extranjera, se deja desplomar el valor de la divisa nacional y se entra en recesión.
En lo político, las diferencias entre los enfoques de izquierda y derecha terminan diseñando similares políticas energéticas atadas a los vaivenes de los precios, lo que no se corresponde con un proyecto que pretenda ser sustentable y sostenible en el tiempo. Una política energética sólida debe resistir las perturbaciones del mercado, que ha tenido en las oscilaciones de los precios del petróleo una constante.
En ambos modelos se permitió la participación libre de las empresas, especialmente de las transnacionales, desde principio del siglo pasado hasta 1976 en el caso de Venezuela y en Brasil hasta 1938. Luego hubo un giro al monopolio, desde 1976 en Venezuela hasta finales de los 80, dando inicio a una apertura y en Brasil se prolongó igualmente hasta mediados de los 80, en que se inició un proceso de apertura paulatino hasta su realización plena a partir de 1995, mediante una reforma constitucional que puso fin al monopolio de Petrobras.
El modelo venezolano luego de un proceso de transición en el marco del art. 5 de la ley que nacionalizó la IPN en 1976, permitió la participación del sector privado internacional junto a PDVSA en proyectos de exploración y explotación “aguas arriba” y en actividades de transporte, refinación y distribución de hidrocarburos, “aguas abajo”. Entre muchos logros se hizo viable la explotación de la Faja Petrolífera del Orinoco FPO y se incrementó la producción de 1.7 millones de barriles diarios (bd) de finales de los 80, a más de 3.3 millones de bd a finales de los 90. Brasil hizo lo propio, la apertura iniciada a finales de los 90 lo transformó de un país importador de petróleo, a un país autosuficiente en 2006.
3. Política energética ajustada al gobierno, más no al interés nacional
Ya en plena etapa de estabilidad de precios altos entre 2000 y 2015, Venezuela dio paso a un modelo inédito, una tipología desconocida, un híbrido en el cual concurren las más nefastas tendencias: nacionalismo petrolero populista; rentismo, estatismo, burocratismo, autoritarismo, apertura controlada con fines políticos, relaciones internacionales basadas en el petróleo como herramienta de negociación para construir alianzas, mas no como estrategia económica, entreguismo mediante un inexplicable sistema perverso de adjudicación del 40% de la FPO al capital internacional, a través del cual se ha producido una especie de desnacionalización de las actividades reservadas al Estado (art. 9 de la Ley Orgánica de Hidrocarburos) con la puesta en marcha de las empresas mixtas. En este esquema el Estado asumió la mayoría accionaria en una fórmula 60-40, sustituyendo el diseño aplicado en el período de la apertura petrolera, en el cual el control lo ejercía el Estado, aun en minoría, con la figura del doble voto o de las acciones de oro o privilegiadas para tomar decisiones o resolver casos de empate en la toma de decisiones.
La fórmula actual del 60-40 a favor del Estado, ha facilitado el camino de la burocratización y la politización forzada de sus empleados. Hoy la corporación no es capaz de producir con esfuerzo propio 1.3 millones de bd. La producción total que ronda los 2.5 millones de bd los contabiliza como suyos, aunque una parte fundamental proviene de las extintas Asociaciones Estratégicas que producen cerca de 1.2 millones de bd. Hay que agregar además que ese objetivo lo alcanza la actual PDVSA con una fuerza laboral que supera los 150 mil trabajadores, es decir, más de 3 veces el número de empleadas que PDVSA tenía antes del genocidio laboral cometido contra ella y sus más de 20 mil trabajadores injustamente despedidos, cuando la producción superaba los 3.3 millones de bd., con solo 43 mil trabajadores. Pero algo aun más grave como parte del ultraje cometido contra PDVSA lo representa el asalto de las posiciones gerenciales y ejecutivas por parte de grupos ajenos a la IPN y que personifican la más abominable corruptela y mediocridad. Salvo contadas excepciones sus dirigentes no sienten otro interés que extraerle todo el beneficio posible. Tan cierto es que algunos de sus burócratas “importados o ascendidos”, se encuentran vinculados con delitos cambiarios, lavado de dinero o inmersos en vicios derivados de actividades impropias de la IPN.
En el caso de Brasil una vez descubierto los inmensos yacimientos del Pre-Sal, el gobierno de Lula, aliado fundamental al de Chávez, decidió dar marcha atrás a la apertura que lo llevó de 700 mil bd de producción de petróleo a mediados de los 90, a más de 2.37 millones de barriles en 2005. El nuevo marco regulatorio para el Pre-Sal otorgó privilegios y exclusividad a Petrobras para la exploración y explotación de los yacimientos, sin tomar en consideración que como empresa mixta no podía ser beneficiaria de tales prerrogativas, a menos que se hiciese en clara violación del art. 173 § 2 de la constitución que establece que…”Las empresas públicas y sociedades de economía mixta no podrán gozar de privilegios fiscales no aplicables a las del sector privado”. Estas acciones trajeron como consecuencia la restricción de la participación del sector privado que había contribuido al descubrimiento del Pre-Sal. De hecho se suspendieron las rondas de licitación programadas, mientras se terminaban de elaborar las nuevas condiciones que otorgaron mayor poder e influencia a Petrobras en el Pre-Sal. La concentración en pocas manos de las grandes decisiones, responsabilidades, disposición de recursos, para lo cual el país probablemente no estaba preparado, la necesidad de personal adiestrado y competente e instituciones fuertes, fueron activos no contabilizados por quienes creyeron tenerlo todo.
El dinero que llovería, facilitó y apresuró la aprobación de leyes ambientales y laborales para evadir restricciones a ciertas operaciones, algunas en franca violación a los derechos de los trabajadores, pescadores y otros sectores, la asignación de obras sin dar cumplimiento estricto a los procedimientos, maduraron las condiciones para torcer el cuerpo de la novena y ahora décima economía del mundo.
4. Malas políticas y el brote de la corrupción
El descubrimiento de un yacimiento de corruptos a través de la operación Lava Jato, afectó de tal manera a Petrobras, que sus acciones se desplomaron de un valor de 380.000 millones de reais en 2010, a 125.000 millones en 2015. Así, Brasil perdió mucha de su credibilidad ganada en gran medida por su empresa estrella presente en 18 países y que además atrajo al país la copa mundial de futbol en 2014, en la que el gran pentacampeón quedó humillado, como señal de mal presagio y los juegos olímpicos en 2016. Las agencias calificadoras rebajaron las notas y Brasil descendió un peldaño entre las economías más potentes del mundo. Petrobras, por obra de unos lacayos ambiciosos y un partido en el poder corrompido, ha tenido que replantearse las inversiones y proceder a la venta de activos para capitalizarse, experiencia vivida recientemente en Venezuela por la venta de parte de sus refinerías en Europa y USA.
La crisis en Brasil ha movilizado a un sector político para que se discuta en el Congreso de la Unión una propuesta de Ley que rescate el espíritu de la apertura de los 90, lo que significa un nuevo giro para la reactivación de los planes de inversión. Lo cierto es que en ambos países el resultado no puede ser más desastroso: caída y estancamiento de la producción, endeudamiento, burocracia, pérdida de confianza de los mercados, y particularmente en PDVSA, altísima siniestralidad, explosiones en áreas operacionales y muertes, altos costos de producción, importación de crudo y derivados, abandono y falta de mantenimiento de instalaciones e infraestructuras, pérdida de mercados, entre tantos aspectos negativos, pero claramente una constante: la creciente corrupción, posiblemente enquistada.
Este flagelo más destructivo que la enfermedad holandesa, mutado de la misma maldición de los recursos naturales, pero engendrado de empresarios y políticos inescrupulosos, tiene un poder destructivo mayor, porque viene como refuerzo del primero que continúa haciendo lo suyo, para alejar aun más las esperanzas de millones de ciudadanos que necesitan mejorar sus condiciones de vida. Desde que se conoció la magnitud de esta desgracia, la frustración, la indignación y la decepción se fueron apoderando del país lusitano, que tomó las calles para expresar su desencanto.
5. La impunidad frente a la corrupción
En Venezuela, el régimen autoritario no ha permitido que se conozca la magnitud de la corrupción y las calles no han sido capaces de expresar su rabia ante el sideral daño causado a su principal empresa. El Banco Central de Venezuela no informa sobre el estado de la economía y PDVSA es una caja negra secuestrada por militares y familiares de políticos del PSUV. PDVSA ha sido utilizada por el régimen para hacer negocios turbios, no convencionales, como la venta de petróleo bajo condiciones preferenciales a Cuba y a otros países del Caribe, a quienes les concede una línea de crédito de 25 años con intereses del 1% y la amortización de la mitad de la factura en especies, desde frijoles hasta pantalones como forma de pago.
Los préstamos recibidos de China superan los 45 mil millones dólares, se manejan de manera discrecional sin rendición de cuentas. Un caso similar sucedió con la disposición de montañas de dinero captadas a través de la ley que creó la Contribución Especial por Precios Extraordinarios en el Mercado de Hidrocarburos, que atribuyó al presidente de la República, el derecho de disponer de ellos y no distribuirlos a través de los mecanismos previstos en el ordenamiento jurídico, como el situado constitucional por ejemplo.
Estos y otros dispositivos de captación de la renta petrolera; como el pago de regalías, impuestos, dividendos de PDVSA, utilidades del BCV; las emisiones de bonos, etc, pusieron en manos de los “revolucionarios” la cantidad oceánica de 2 billones dólares y hoy el país muestra como resultado; la inflación más alta del mundo, la ciudad (Caracas) más violenta del mundo, el país entre los 9 más corruptos del mundo; entre los que sufren los peores niveles de carencia de abastecimiento de comida y medicinas del mundo, el peor sistema eléctrico de Latinoamérica y entre los peores del mundo, solo por citar algunos ejemplos.
6. Se estremece el gigante Brasil frente a la corrupción
Brasil por su parte ha descendido por el escándalo de la corrupción en Petrobras 7 puestos entre los países más corruptos al pasar del 69 en 2014 al 76 en 2015 (Transparency International, Informe 2015). Venezuela ocupa el deshonroso puesto del más corrupto de Latinoamérica y se ubica en el No. 158 a solo 8 del último, superando a Iraq, Libia, Angola, Sudan Sur, Afganistán, Corea del Norte y Somalia. Los principales responsables de la debacle, brasileña, algunos de ellos en prisión, son empresarios constructores miembros de un selecto ‘club’ de 16 empresas contratistas que se repartían cientos de contratos con Petrobras por un monto que sobrepasa los 59.000 millones de reales (23.000 millones de dólares), previa fijación de los montos de los sobornos estimados en un 3%.
Hasta el momento, se han imputado a 39 personas por lavado de dinero, corrupción y formación de organización criminal. Por estimación de la Fiscalía General solo entre 2004 y 2012 se habrían desviado unos 8.000 millones de dólares (20.000 millones de reais), de los cuales se han intentado acciones para recuperar unos 1.500 millones de dólares (4.500 millones de reales), lográndose bloquear hasta el momento 204 millones de reais (75 millones de dólares) en cuentas de investigados. Aunque no existe un cálculo preciso sobre las pérdidas sufridas por Petrobras, se afirma que podrían alcanzar unos 33.000 millones de dólares.
Un aspecto positivo, ausente en Venezuela, además de las detenciones, bloqueo de cuentas y acciones para recuperar dinero, tiene que ver con algunas medidas adoptadas por Petrobras, que incluyen: la contratación de especialistas para investigar las posibles desviaciones de recursos en la empresa, la aprobación de una Dirección de Gobernanza para mejorar su transparencia y una prohibición para firmar contratos nuevos con 23 de las empresas señaladas en la operación Lava Jato.
7. Impunidad en Venezuela
Los responsables de la hecatombe venezolana siguen paseándose inmunes e impunes como quien se siente seguro de que nunca será alcanzado por la justicia sin rendir cuentas de su gestión. Algunos de sus nombres: Rafael Ramírez, Diego Salazar, capitán Carlos Aguilera, Carlos Erik Malpica Flores, Alejandro Andrade, Claudia Patricia Díaz -Sargento técnico y enfermera de Chávez-, almiranta María Elisa Domínguez Velasco y muchos otros aparecen con sus modus operandi en los extraordinarios trabajos de investigación: Estado Delincuente y el Gran Saqueo realizados por Carlos Tablante y Gustavo Tarre.
Por el contrario han sido encarcelados un grupo de venezolanos que levantaron con fuerza su voz contra la grave crisis que padece el país, entre ellos Leopoldo López y Antonio Ledezma. Esta nueva maldición es sin duda más demoledora que la holandesa. Es capaz de arrasar no solo la economía de un país como Venezuela, sino que además penetra los valores más sagrados de una sociedad, los hace mutar, pervirtiéndolos hasta convertirlos en patrones deseados. Esta epidemia contra la cual hay que levantar y reconstruir a Venezuela y a otros países, amenaza y golpea a Brasil.
8. Como enfrentar la maldición de la corrupción
Los efectos perniciosos de la enfermedad holandesa o la maldición de los recursos naturales han sido controlados por muchos países productores de petróleo y gas a través de los Fondos Soberanos de Riqueza. Estos fondos se destinaron a mitigar las variaciones de los precios y de los ingresos para asegurar estabilidad económica, social e incluso registrar ahorros para futuras generaciones. Países petroleros tienen depositados en dichos fondos cantidades impresionantes. Por ejemplo Noruega 849 mil millones de USD; Abu Dhabi, 773 mil millones USD; Arabia Saudita 757 mil millones USD; Kuwait 592 mil millones USD y Venezuela que posee además tres fondos: el Fondo de Desarrollo Nacional (Fonden), el Banco de Desarrollo Económico y Social de Venezuela (Bandes) y el Fondo Chino, no parece que tenga absolutamente nada. Además las reservas internacionales que podrían actuar como un escudo protector frente a la actual desgracia, rondarían escasamente los 14.5 millardos de dólares, de los cuales estarían líquidos y disponibles solo 2 millardos. El grueso de la reserva corresponde a 11 millardos de dólares en oro (Herrera: El Universal, 2015).
Lo que sí se sabe, gracias a las investigaciones de expertos y que ahora coinciden con las confesiones de dos de los principales exministros de confianza del fallecido Chávez, es que el monto del saqueo podría superar los 300 mil millones dólares (Giordani-Navarro: Reuters 2016). Ante tal certeza y gracias al contenido del art. 271 de la Constitución, es posible ver una luz en el túnel para recuperar para el país hasta el último céntimo sustraído ilegalmente. El texto constitucional nos garantiza, primero, que…”No prescribirán las acciones judiciales dirigidas a sancionar los delitos contra (el) patrimonio público, segundo que…”previa decisión judicial, serán confiscados los bienes provenientes de las actividades relacionadas con los delitos contra el patrimonio público” y tercero que la autoridad judicial competente está facultada para….”para dictar las medidas cautelares preventivas necesarias contra bienes propiedad del imputado o de sus interpuestas personas, a los fines de garantizar su eventual responsabilidad civil”.
9. Una jurisdicción especial y cambios en la política energética
Ante la difícil situación que ha comprometido el presente y el futuro de ambos países, muy probablemente de peores dimensiones en Venezuela que en Brasil, urgen cambios estructurales que aborden la magnitud de esta crisis, lo cual pasa necesariamente por la prioritaria sustitución del actual gobierno, para luego activar los dispositivos constitucionales y legales que permitan recuperar los bienes, capitales sustraídos y la captura y enjuiciamiento de los responsables, en el entendido de que en Brasil continúa en marcha la investigación y procesamiento de los culpables. Algunas de estas acciones serían:
a. Realizar un intenso debate nacional y en particular en la Asamblea Nacional para dar a conocer:
– La magnitud del saqueo del cual fue objeto el país,
– La magnitud de la crisis financiera, operacional, tecnológica y de valores que padece PDVSA.
b. Proponer la creación de una jurisdicción especial con competencia nacional en materia de Energía y Minas, para atender con celeridad los gravísimos casos de corrupción cometidos contra el patrimonio público a través de los diferentes mecanismos implementados para tal fin, incluyendo un marco legal, es decir, una Ley Especial. Esta instancia debe estar dotada de personal y recursos necesarios para lograr, tanto la recuperación de bienes y capitales, como el procesamiento de los responsables, ubicados bien territorio venezolano o en el extranjero.
c. Designación por parte de la Asamblea Nacional, con el aval del Ejecutivo Nacional, de una estructura gerencial como símbolo de una nueva gobernanza en PDVSA, integrada por expertos de diferentes disciplinas que impulse una transformación profunda.
d. Designar una comisión multidisciplinaria de expertos para que elabore una nueva política energética para Venezuela, que responda a las necesidades y exigencias del mercado energético nacional e internacional, sustentable, sostenible, para ser discutida en la Asamblea nacional como requisito previo a su aprobación e implementación.
e. Designación de una comisión de expertos para que elaboren un código de conducta de PDVSA, que sirva como marco legal-institucional para la prevención y lucha contra la corrupción, que incorpore tanto la legislación nacional como internacional a la que está sometida la empresa y sus empleados dado su carácter global.
f. Estas acciones, frente a tantas presentadas por amplios sectores del país, abren una oportunidad en medio de las dificultadas que hará germinar lo mejor del venezolano para la reconstrucción nacional y la edificación de un nuevo modelo de país. Igualmente Brasil, que enfrenta similares desafíos, debe reencontrar el camino de la decencia que tanto reclaman las calles.
Henry Jiménez Guanipa es Abogado y Especialista en Ciencias Penales y Criminológicas, Universidades Santa María y Católica Andrés Bello de Venezuela. Máster en Derecho y Doctor en Derecho, Universidades de Heidelberg y Ruhr-Bochum de Alemania. Consultor, profesor e investigador visitante del Instituto de Derecho de Minas y de la Energía de la Universidad Ruhr-Bochum y del Instituto Max Planck de Derecho Público Internacional y Derecho Público Comparado, Heidelberg, Alemania. Coordinador y profesor del Diplomado sobre Energía y Cambio Climático de la Universidad para La Paz (UNO), Costa Rica. Miembro de la Firma de Abogados Wirth Rechtsanwälte, Alemania.